吉林省高等教育学会

当前位置: > 教育科学 >

中国教科院:教育质量国家标准及其制定

时间:2013-10-22 09:49来源:《教育研究》2013年第6期 作者:课题组 点击:
我国在制定教育质量国家标准时要转变政府职能,从直接管理转向宏观指导;关注学生个体发展,充分发挥标准的改进功能;因地制宜,建立适合本国国情的管理模式;民主决策,鼓励各利益相关者共同参与标准制定。
  摘 要:制定教育质量国家标准,建立健全教育质量保障体系,是世界多国教育发展到较高水平的重要特征。教育质量标准可分为内容标准、评价标准和保障标准三个维度。国际上制定教育质量标准的基本原则包括公平性原则、目标性原则、灵活性原则、清晰性原则和系统性原则。教育质量标准实施和评价的基本模式有行政主导、专业主导和专设机构主导等三种模式。我国在制定教育质量国家标准时要转变政府职能,从直接管理转向宏观指导;关注学生个体发展,充分发挥标准的改进功能;因地制宜,建立适合本国国情的管理模式;民主决策,鼓励各利益相关者共同参与标准制定。
  关键词:教育质量;国家标准;教育质量标准
 
  《教育规划纲要》提出,“制定教育质量国家标准,建立健全教育质量保障体系”,把“提高教育质量作为教育发展的核心任务”。这标志着我国教育从规模扩张向内涵发展的战略转型,也是世界多国教育发展到较高水平的重要特征。那么,什么是教育质量标准?教育质量标准的发展经历了一个怎样的历程?教育质量标准怎样引领着教育改革发展的进程?制定和实施教育质量标准有什么国际经验可以借鉴?基于这些问题,本文阐述了教育质量标准的内涵和外延,分析了国际教育质量标准发展的阶段性特征和发展动力,提出了我国教育质量国家标准及其制定应该遵循的原则和实施的建议,以期推进我国教育质量标准的研制工作。
  一、什么是教育质量标准
  (一)教育质量标准的内涵
  教育质量标准是一定时期内为实现既定教育目标而制定的教育质量规范。但怎样理解和解释其具体内涵,不同利益相关者却有不同的理解,从而使教育质量成为一个非常复杂的概念。
  对教育质量及其标准的理解受到产业界的深刻影响。美国管理学家朱兰(J.M.Juran)指出,在关于质量的众多含义中,有两个对质量管理至关重要,一是产品特性能够满足顾客要求从而让顾客满意,二是没有不足。[1]前者即是适用性,满足顾客对产品的要求就是适用。把质量定义为适用性就决定了质量不是一个固定不变的概念,它是变化的、发展的,随着时间、地点、使用对象的不同而不同,随着社会的发展、技术的进步而不断更新和丰富。国际标准化组织将“质量”定义为“一组固有特性满足要求的程度”。[2]其中,“固有”、“要求”和“(满足)程度”指出了质量的本质,其具体含义包含以下五个方面。第一,质量可以是产品质量、过程质量和管理体系运行的质量。第二,这些特性是产品、过程和体系本来就有的、不可分割的一部分,是人为赋予的特性,比如价格、售后服务等,不应与质量本身混为一谈。第三,质量最重要的衡量标准是满足顾客需求的程度,而不是所有特性的总和,因此要充分考虑特定顾客群体或个体的个性化需求。第四,质量是相对的。不同地区和国家、不同环境、不同消费者对质量的理解不同,对质量标准的要求存在差异。第五,质量具有时效性,社会和消费者对质量的要求会随着时间的推移而变化,质量定义和质量标准需要与时俱进,定期修订。可见,质量标准基本的和首要的含义是满足特定对象的需要。
  在谈到教育领域的质量时,弗兰斯·范富格特(Frans van Vught)等人针对高等教育指出,“质量问题几乎到处蘑菇似的增长成为高等教育政治日程上的一个优先考虑的问题。但是,虽然一般认识到院校必须对它们活动的质量负责,但关于教育质量有很多不同的解释。”[3]英国学者格林(Green,D.)把人们关于教育质量的各种观点分为五类。[4]第一,独有的、优秀的。例如,牛津剑桥提供的教育服务是其他一般大学根本无法相比的,显然不能以这类少数名牌大学的教育作为标准衡量其他大学的教育。第二,与预定的规格和标准相一致。这种观点源于企业生产中的质量控制,由于可以为不同类别的院校规定不同的标准,因此,所有高校都有机会保证其应有的质量。这有利于整个高等教育系统的质量保证,但是,这一静态的定义会导致只关注结果评估而忽视过程控制。第三,适合于目的。该定义为大多数教育界人士所接受,但问题在于如何确定教育目的。因为教育系统的各种利益相关者很难把各自的目的统一起来。第四,实现本学校目标的效果。高质量的学校就是明确宣布并切实达到了其目标的学校。第五,满足消费者规定的和潜在需要的程度。
  综上所述,我们认为,首先,教育质量是一个多维的概念,包括与教育相关的诸多方面,如课程与教学、教师与学生、建筑与设施、仪器与设备等教育所有的功能与活动。其次,教育质量是一个多层次的概念,涵盖学习者终其一生所接受的正规和非正规的不同层级、不同类型的教育和培训活动。再次,各教育利益相关者对教育目的有不同的期许,因此对教育质量的理解和侧重点存在明显差异。不管对教育质量的理解存在多少种可能,从教育教学的实践来看,对教育质量衡量的核心在于特定类型、特定学段教育目标的实现程度,最终的落脚点则在于学生的全面发展。
  (二)教育质量标准的分类及其构成
  教育质量标准有不同的分类方式。从管理层级上,教育质量标准可以分为国际或区域教育质量标准、国家教育质量标准、省或州级教育质量标准、地方教育质量标准和学校教育质量标准。从效力来看,可以分为强制性教育质量标准和推荐性教育质量标准;从教育层级来看,可以分为学前教育、基础教育和高等教育等层级的质量标准;从教育过程来看,包括教育投入、教育过程和教育产出等环节的质量标准;从教育要素来看,包括教师、学生、学校、课程、教学设施等关键要素的质量标准。但从标准的核心组成以及目前国际基本共识来看,可以将教育质量标准分为内容标准、评价标准和保障标准三个维度。
  内容标准(content standards),也称学术内容标准(academic content standards),它描述在核心学术性领域,如阅读、数学、科学和历史等课程中,每个学生应该知道什么和应该做什么。内容标准必须适用于所有的学生,不管他们来自什么种族和民族,不管他们来自怎样的语言和文化背景,不管他们有没有特殊的学习需求。[5]一般来说,内容标准最初的表现形式是课程框架,尤其是在基础教育领域,内容标准与课程标准概念常混淆使用。内容标准在高等教育领域中包括学分、专业设置标准等,在职业教育领域中包括课程认证标准、关键能力框架、学徒培训标准等。但内容标准不同于课程,正如《美国国家科学课程标准》中所阐释的,课程是传授内容的方式,包括课堂所讲内容的结构、组织安排、轻重处理及传授方式,而内容标准所描述的各部分内容可以依不同侧重点或视角组织成多种不同的课程。因此,内容标准是课程的重要参照,但不是课程。
  评价标准(assessment standards),又称绩效标准(performance standards),主要是基于内容标准描述如何评估学生知识和技能的掌握程度。绩效标准明确学生如何展示他们的掌握程度,主要回答“怎样好才算足够好”的问题,明确了学生如何展示他们对教育学术内容标准所规定的知识和技能的掌握程度。其主要表现为学生评价标准、教育质量监测、学分和资格框架等。比如 PISA 采用的即是由经合组织开发、在全球范围享有广泛认可度的一种评价标准,它测试15岁学生在阅读、数学和科学领域运用知识和技能解决现实问题的能力,以及在日常生活情境中做出良好判断和决策的能力。
  内容标准和评价标准的主要区别在于,内容标准侧重对学生应掌握的知识和技能的总体描述,而评价标准是关于学生应该知道什么和能够做什么的具体实例和明确定义,旨在展示内容标准所要求的知识和技能掌握的程度。
  保障标准(assurance standards),也称为学习机会标准,一般是指为保证学生达到内容标准和绩效标准要求,对教育者提供给受教育者的教育经验和资源的性质和质量规定。[6]它包括人力、财力、物力投入和管理水平方面的标准,主要有教师标准、办学条件标准、经费投入标准和管理质量标准等,特别是教师标准。教师是教育质量的关键,教师标准是提升教师队伍专业化水平的基本准则和重要保障。管理标准最具代表性的ISO9000 标准,这是由国际标准化组织(ISO)颁布实施的质量管理体系标准,包括四个核心标准和一个支持性标准以及其他内容。
  此外,各类标准在不同国家各层级教育标准中的表现形式和名称也不相同。以内容标准为例,在基础教育领域,英国、美国和澳大利亚使用的课程标准、课程框架或学科框架,在日本则称为学习指导要领;在高等教育领域,主要表现为各种专业设置标准和专业评估标准;在职业教育领域,主要表现为课程认证标准、关键能力框架等。
  需要强调的是,内容标准、评价标准和保障标准是教育质量标准的三个维度,而不是严格区分的三类不同标准。这三个维度的内容并不是也不可能截然分开,而是紧密结合在一起、相辅相成的。教育质量标准始终以一个整体存在并发挥作用,其构成和发展也随着教育实践的开展而不断丰富和完善。
  二、教育质量标准的演进历程与时代特征
  教育质量及其标准的发展经历了一个概念不断深化、内容不断丰富、体系不断完善、技术日益成熟,并在学科中心和学生中心之间呈钟摆式不断调整的发展历程。在不同的阶段,质量标准的理念、组成、关注的重点和评价方式等各方面都存在着一定的差异。但从总体上看,教育质量标准的发展对外顺应了政治、经济和社会发展对教育改革的要求,对内也遵循了教育发展特别是人才培养的内在逻辑。在此,我们根据20世纪30年代以来国际教育质量标准在理论和实践两方面的发展,将教育质量标准的演进历程分为四个阶段。当然,这种以发达国家为主要参照的阶段划分方式,并没有泾渭分明的时间节点,所给时间周期也只是一个粗略的估计。
  (一)20世纪30~50年代:从单一走向多样
  在20世纪30至50年代,受第二次科技革命、全球经济大萧条和第二次世界大战的影响,教育质量标准从单一的学科测验和智商测量向多样的评估教育目标达成度转变。
  第一,对教育质量的理解从关注升学向关注社会需求和学生发展转变。19世纪末到20 世纪初,出于保障社会公平和维护社会稳定的需要,英、美等发达国家在教育上推行了一系列改革,开始加强中学学术性课程地位,突出为大学做准备的升学目标。教育质量标准主要由学科测验和智力量表构成,强调以考试和测验的方式对学生学习状况进行评价,评价的内容主要是知识掌握情况,以考查学生的记忆能力。这在很大程度上导致了教育内容单一以及学生的学习与社会、生活严重脱节。在20世纪30~50年代,受进步主义教育质量多元化取向的影响,升学目的开始受到挑战,课程强调要以学生为中心,关注学生和社会的需求,并走向生活化。对教育质量的评价,也重在分析教学活动达到预期目标的程度。
  第二,课程标准从全国统一向多样化发展转变。这一阶段,西方资本主义社会现代化进程面临着一系列重大变革,传统教育与社会、生活、实践和人的发展相脱节,无法适应工业发展的需要,进步主义教育风靡全球,在世界范围内产生广泛影响。该阶段新办和改造后的新学校普遍没有统一的课程,不重视学业成绩与考试,而是采用活动课程和实验课程,强调儿童本位、教师宽容和指导、鼓励艺术与手工学习等。在重视学生个性发展和教育生活化的同时,迎合学生各种兴趣爱好和涉及社会生活方方面面的课程纷纷走进学校,这在一定程度上导致课程泛滥、标准缺失、学术水平下降等问题。这一课程政策的影响一直延续到20世纪80年代末。
  第三,评价标准从只关注学习结果向关注教育目标的达成转变。传统教育注重对学生有限的学习结果进行评价,以简单的量化方法得出结论。这一时期更强调根据教育目标进行评价,测评的技术水平有了明显提高,评价内容包括教育目的实现程度和教学计划本身。1942年发表的《史密斯·泰勒报告》第一次提出以教育目标为导向,先把教育目标转化为可测量的行为目标;再根据这些行为目标编制课程、教材或教案,组织教育教学活动;最后通过评价教学活动在多大程度上实现了行为目标来评估教学成效。[7]
  这一阶段,在进步主义思潮影响下,教育质量标准从单一开始走向多元,但后期由于过分忽视学业成绩、过度强调个性发展,导致标准缺失,教育质量出现下滑,进步主义教育走向衰落。社会呼唤更加公平和适应社会发展的教育,教育质量又逐步开始从多样走向统一。
  (二)20世纪60~80年代:新的统一
  20世纪中叶以后,科技革命与社会经济发展的新形势向教育提出严峻挑战,教育标准化运动初露端倪。第三次科技革命与1957年苏联卫星上天震撼了以美国为首的西方发达国家,美国将教育提升到国家安全高度,于1958年颁布《国防教育法》,增拨教育经费,推行全国课程改革。
  第一,公平和质量成为教育改革的基本目标和标准的重要内容。在这一阶段,原先众多分散的教育目标也最终统一到公平和质量上,联合国教科文组织,英国、美国、澳大利亚等国家和国际组织纷纷将其确定为教育改革的核心目标。1972年,联合国教科文组织的《学会生存:教育世界的今天和明天》报告指出,教育的真正本性是完整的和终身的教育。[8]1963年,美国成立了具有全国代表性的长期教育质量评价体系——“全国教育进展评价”(NAEP);1983年,美国发表了《国家处在危机之中——教育改革势在必行》报告,瞄准公立学校质量低劣和学生学业水平国际排名落后的问题,指出要使全体美国学生都得到进步和提高,实现途径就是建立标准、问责和评估体系,把教育改革的目标确定为“公平和高质量”。
  第二,开设统一课程逐渐成为多数国家的共同选择。课程标准开始向学术方向回归,统一课程(也称基础课程、核心课程或必修课程等)成为英、美等国家的共同选择。美国的生计教育课程昙花一现,实用主义的主导地位让位要素主义和永恒主义,课程改革再次偏向学科。经过20世纪70年代的回归基础运动和80年代的以“振兴基础”为目的的优质教育运动,全美混乱的课程标准逐步走向统一。英国《1988年教育改革法》以法律形式规定成立全国课程设置审查委员会,实行中小学统一课程,设立核心课程,实行全国成绩评定制度,统一国家课程测试、督导和评估标准,加强国家对教育的控制。
  第三,教育评价在关注目标达成的同时更为强调对教育活动的改进。斯塔弗尔比姆(D. L. Stufflebeam)在1966年指出,“评价最重要的意图不是为了证明,而是为了改进。因此,评价不应局限于评判决策者所确定的教育目标预期效果的达到程度,还应该收集有关教育方案实施全过程及实施结果的资料,评价是为决策提供有用信息的过程”。[9]为此,他提出了以决策为中心的CIPP评价模式,即背景—输入—过程—成果评价模式。这一模式通过对应然和实然之间差距的研究为教育决策服务提供参考,迄今仍然是国际经合组织和世界银行教育质量评价项目的重要理论基础。教育质量的评价也开始更加深入地融入到学校教育中。基于课程的国际教育质量评价项目也应运而生,国际教育成就评价协会(IEA)于1967年正式成立。该组织在20世纪60~80年代期间分别组织了两次国际数学和科学学业评价活动,促进了对不同国家学生的数学和科学课程学习情况及其改进的准确了解。
  在这一阶段,课程改革逐步走向学科中心,提高学业要求和加强国家控制是主要的改革内容。但这一场主要以科学家和学科专家为主导力量的课程改革,带来了学科内容过多、过难、过高,以及学生课业负担过重等问题,引发了社会和家长等多方不满,社会矛盾激化。为化解矛盾,英、美等国在20世纪末开展了新一轮课程改革,拉开了教育标准化运动的序幕。
  (三)20世纪80年代末至90年代:基于标准的教育改革全面推开
  20世纪末,基于标准的教育改革运动从美国兴起并迅速席卷全球,世界各国更加重视标准的研制和推动工作,教育质量标准进入蓬勃发展阶段。这场教育标准化运动以课程标准为核心,试图通过高要求的质量标准提升国家竞争力。
  第一,在理念上,教育质量标准的内涵不断扩展,强调终身学习、促进发展和未来引领。1990年,世界全民教育大会正式提出“全民教育”这一概念,“全民教育”的最终目标是满足全体儿童、青年和成人的基本学习需要,以适应未来社会生存和发展的需要,能够充分发展自己的能力,有尊严地生活和工作,充分参与社会发展,改善个人生活质量等。[10]1996年,联合国教科文组织21世纪教育委员会在《教育:财富蕴藏其中》提出教育目标必须以终身学习理念为指导,从“工具性目标”转向“人本性目标”,强调教育的使命就是使人学会学习,让学习成为全社会每一个学生的内在财富。该报告界定了21世纪社会公民应具备的基本素质,提出了学习的四大支柱是学会认知、学会做事、学会共同生活和学会做人,[11]这也是21世纪教育质量的重要内涵和基本标准。
  第二,在课程上,通过调整核心课程结构、完善质量评价标准和加强立法保障等举措推动课程改革。以英、美等国为代表,各国政府进一步推进国家或州级层面的课程改革:缩减全国统一课程教育年限,让学校在课程设置上有更多的自主权;缩短自然科学的教学总时数;降低外语必修课的学术标准;加强对课程标准的评估;确定学校督导评估制度;建立质量评价标准等。在这一阶段,英国出台了首批国家标准及其使用手册;美国也有了全国性教育改革法案《2000:美国教育目标法》,以立法形式资助、鼓励各州建立自己的评价标准,并在四年级和八年级推行阅读和数学自愿性全国测验,试图通过评价提升教育质量标准。
  第三,在教育质量评价中,关注不同利益相关者的价值取向,倡导多元、平等和共同参与,定性与定量的评价方法紧密结合。在这一时期,理论研究者与教育实践工作者对传统评价理论进行了积极反思,提出了“第四代评价理论”,该理论主张重视评价利益相关者的价值观,提倡在自然主义的情景下,运用建构主义探究方法,充分听取不同方面的意见,组织协商,促进达成共识。[12]
  在这一阶段,标准化运动蓬勃发展,具体表现为:质量标准的统一性和多样性受到更多关注,质量评价的主体从专家转向其他利益相关者。然而,在这一过程中,以问责为主要特征的政府管理模式受到质疑,这种通过基于考试和评价的绩效管理模式导致实践领域的投机主义倾向和不诚信行为时有发生,也引发人们对标准化评价方式的质疑和对评价结果使用的新思考。
  (四)21世纪以来:国际化
  进入21世纪,教育质量标准国际化进程加快并迅速发展。一些大型国际评估研究项目受到空前重视,参与国通过国际比较,获取关于本国与其他国家在教育相关方面的优势和差距,纷纷制定或修订本国的国家教育质量标准,力争在国际上处于领先水平。
  第一,教育质量被提到新高度,教育质量目标将所有人都纳入视野。在2000年世界全民教育论坛上,联合国教科文组织提出了质量与公平的大质量观,指出“教学质量差是不平等的重要根源,质量和公平是密不可分地联系在一起的”。论坛通过的《达喀尔行动纲领——全民教育:实现我们的集体承诺》中提出了全民教育的六项目标。其中,全面提高教育质量目标指出,要“保证全民教育质量,使所有人能取得可测、能获得认可的学习成果”。
  第二,学习者的关键能力成为教育质量标准的核心内容。关键能力,又称关键技能,指一组通用的、可迁移的、对学习者未来发展起关键作用的能力。该概念于1972年由德国劳动力市场与职业研究所所长梅滕斯提出,此后关键能力不仅成为各国职业教育课程和教学的基本指导思想,而且在高等教育和基础教育质量标准中也