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专家如何能支持教育改革:基于深度访谈的实证研究报告

时间:2014-08-01 10:38来源:《教育研究与实验》2014年第2期 作者:郭华 点击:
通过深度访谈国内外各领域的学者及参与过重大教育改革的专家、教育改革的决策层人员、民间教育机构负责人以及教育咨询公司的项目负责人等凡29位,力图揭示我国新时期以来专家对教育改革的支持及支持方式,从而探究专家作用发挥的工作模式及保障机制。
专家如何能支持教育改革——基于深度访谈的实证研究报告
    要:教育改革专家是指运用专业知识去影响改革决策及改革行动的非利益相关人。从改革开放以来的三次大的改革决策及改革行动来看,专家在我国的教育改革中发挥着越要越重要的作用。对专家及专家作用的重视,体现了教育改革决策及教育改革行动的科学化、民主化。当然,要想充分发挥专家的作用,还需要在专家的工作方式、专家团队的组织以及民间机构作用的发挥等方面做更多的探讨。
  关键词:教育改革;专家;专家作用;保障机制
 
  现在,专家介入、支持教育改革,已经成为理所当然的平常事。小至学校内部的单项改革,大至国家层面的全局性的教育综合改革,无一没有专家的参与。
  但是,专家是如何介入改革的、发挥什么样的作用、以及发挥作用的途径、方式等等,却少有认真的研究和评估,实证性的研究更为少见。通过深度访谈国内外各领域的学者及参与过重大教育改革的专家、教育改革的决策层人员、民间教育机构负责人以及教育咨询公司的项目负责人等凡29位,力图揭示我国新时期以来专家对教育改革的支持及支持方式,从而探究专家作用发挥的工作模式及保障机制。
  一、谁能成为专家
  (一)界定“专家”
  现代汉语词典对“专家”的解释是:“对某一门学问有专门研究的人;擅长某项技术的人”。但是,在日常语境中,“专家”通常指某一领域里具有极高造诣的高级人才,带有极强的尊敬意味。因而“专家”这个词,既是对某人专业造诣的肯定,也是对其身份的一种承认。
  在教育改革这件事上,“专家”这个词又与通常意义上对专家的理解不同。我们借鉴朱旭峰对政策变迁中的专家的界定,来定义教育改革的专家。朱旭峰认为,“专家(experts)是运用专业知识(expertise)去影响决策的特殊的政策参与者。”[1]上述“专家”的定义突出了专家之所以为专家的两个维度:一是“专业知识”的背景,一是“参与者”的角色。
  “参与者”,将“专家”与那些虽有高深专业知识但并未参与、影响决策的学者区分开来,同时,也将“专家”与改革者区分开来。也就是说,专家是影响改革的“局外人”。专家不是改革的主体,既不决策、也不实施,而且与改革没有直接的利益相关,只是运用自己的专业知识来提供咨询(在一些国际项目中,“专家”被称为“consultant”)、帮助或指导。在这个意义上,某个“专家”的专业水准与同领域其他学者相比可能并不高,但因为拥有“这项”改革所需的专业知识(改革主体不完全具备),而成为为“这项”改革提供咨询和帮助的专家。“专业知识”,则将“专家”与那些利用权力、金钱、地位等其他手段来影响教育改革决策与运行的人员区分开来。
  基于以上理解,我们把教育改革的专家定义为:运用专业知识,在改革决策期影响改革思路和走向、在改革实施过程中影响改革进程的非利益相关人。
  (二)影响专家成为“专家”的因素
  专业领域里的专家,未必能成为教育改革的“专家”。那么,谁能作为专家介入到教育改革中来?哪些因素影响他成为教育改革的专家?
  成为小型的、一地一校改革的专家常有较大的偶然性,地缘、人缘是不可忽视的因素。大规模的、超越一校一地的全国性改革则有能力超越地域的限制,在全国范围内凝聚最能够贡献专业意见的专家来支持改革。但是,即使撇除了地域的限制,专业意见的水准也不是专家成为“专家”的唯一影响因素。专家所在机构及专家个人的影响力、专家的改革取向、专家与改革者的个人关系以及专家的行动策略等等,都可能是影响因素。
  1.“出身”很重要——专家所在机构及个人的影响力。专业意见能够引起改革者的关注,从而成为某项改革的专家,除了学术研究本身的价值以及专家个人的专业水平之外,还与专家所在的学术研究机构以及专家个人的影响力有关。
  一位电视策划人在访谈中介绍了电视节目是如何选取专家的。情形与教育改革中专家的选聘有着极强的相似性:
  谈话性节目也要找“专家”。“专家”要请权威机构的,如果能请到(中国)社科院的就不会去请市社科院的,能请到北大的就不会去请一个市属院校的。权威机构是一个名牌,主持人介绍的时候,得让这个名字要被人们知道。假如找一个地级市社科院的,大家就傻了,我们也会受批评,你怎么把这么一个人拽来了呢?哪怕他其实就是真正的专家。假如全中国就他一个人做这个研究,那我们的选择就会非常的纠结,可能最后的选择恰恰会去请一个(中国)社科院的,而不会去请这个实际的专家。在这个平台上的“专家”基本上是作为一个title、一个有权威性的名称。
  北京大学的一份研究也表明,虽然坚实的研究必不可少,但是,当大家都具备这样的研究基础时,谁能成为专家就与专家所在机构及专家个人的影响力有关了。“北京大学教育学院在教育政策制定方面的影响力,可能与所属的‘北京大学’的影响力有关,在‘建设一流大学政策建议’案例中可以明显地看出这种影响;也可能与学者们的个人学术地位和影响力有关,如在‘高等教育结构研究’和‘4%政策’研究中可能看到郝克明、厉以宁等人个人因素的影响。”[2]
  2.专家与改革者的关系。就教育改革而言,专家个人与改革者的个人关系,也是其成为专家的影响因素。通常情况下,改革者会优先考虑与他相熟的专家:
  东方也好,西方也好,肯定是启用熟悉的人,因为知道他在这个领域有研究,知道他有能力,他(改革者)是熟悉他(专家)才有可能启用,可能这一点西方比我们更加严重,他们组阁的时候他肯定找他的同学啊、朋友啊、同事等,这样可能对推进一个改革的效益更高。但是不一样的地方就是我们东方可能会缺乏推进改革一个系统的设计。把权利关在笼子里这一点可能西方做的会更好的。
  专家个人与政府的关系,也是其成为专家并发挥专家作用的重要因素之一。有研究者就提到:“作为政策研究者,学者需要通过与政府部门的沟通获得研究问题和研究支持,而作为政策建议者,为了使研究成果更好地发挥建议作用,也同样需要与政府部门有良好的沟通。这种沟通可能是建立在学者个人与政府部门的关系基础上,郝克明、厉以宁、闵维方等等都与教育部甚至更高决策部门的领导有着密切的联系,他们有着绝大多数学者所不具备的直接向国家教育政策决策者表达自己政策建议的机会。而在更多的场合下,这种沟通是在一种制度化的环境中进行的,北大教育学院的学者有更多的机会参与政府召开的政策调研、政策咨询会,甚至直接参与政策文本的起草,这些机会使学者在学术研究与政策制定之间起到了非常好重要的‘桥梁作用’”[3]
  3.专家的行为策略。能否成为专家,很大程度上还取决于专家参与改革的积极性、主动性以及价值取向与改革者的一致性。一位参与教育部多项改革的专家在访谈中提到:专家要有很好的情商。他要对上面的依托,下面的需求,能够做到深入的对接,他在其中能够把依托和需求很好的嫁接起来,这样的人更容易他推动改革。……其他都是一些偶然的因素了,因为一些机遇,因为一些缘分,因为你走到某些层面,参与到某些组织,这也是一些重要原因。北京大学教育学院的研究者们就非常重视与政府的联系:“与许多通常自视为政府的批判者的学者不同,北大教育学院的学者们始终与政府保持着密切的联系和亲近的关系。这种关系的建立是以工作中的相互依赖、相互交流以及相互尊重为基础的。在与政府部门的合作中,北大的学者们更深刻地认识到了政府工作的复杂性、艰巨性,不断地体会到政府官员们的实践智慧,也不断地反省着自己作为‘书生’的弱点。他们深知,政策制定绝非是简单的数学计算,而涉及价值与利益的分配,政策既是一门科学,也是一种政治甚至是一种艺术。因而,他们很少对政府部门提供‘专家指导’,而是将自己定位为‘专家建议’。在此过程,既要使自己成为一个有研究能力、能提供高水平研究成果的‘专家’,又不忘记自己的‘建议者’身份。这种身份要求学者既不把自己视为决策者,也不成为决策者的附庸。”[4]
  专家的改革取向与改革者的价值取向保持一致也是非常重要的。二十世纪90年代末期,教育部基教司组织部分专家开始筹划基础教育课程改革。召开了若干次讨论会,那么,什么的人能去参与讨论呢?“共同的价值追求很重要”,有些人在参加过一两次讨论之后又退出不参加了。为什么呢?“观点不同。坐在那里会很难受”“这一方不愿意参加,另一方也不是从心底里希望他参加,慢慢地当然也就不来了”。这里的价值追求,主要是指与讨论会的主持人一致。
  介入教育改革中起支持作用的专家,有的是为了改变不合理不完美的现实,有的是为了验证改造理论,当然也有人为名为利。出于不同的目的,可能采取的行为策略就会不同。例如,有的专家说,“你不要先提反对意见(指反对政府官员的意见),等你进入专家组以后,再把自己的想法慢慢渗透进去嘛”,这种策略即中国人所讲的“曲线救国”。北京大学教育学院的研究者们认为要把握时机:“学者的敏锐同样可以表现在对一纵即逝的影响政策制定的机会的把握上。一项学术研究,即使研究完美,现实意义重大,也必须能够传达给决策者并被欣赏,而要真正被政策所采纳,则需要等待那扇‘政策之窗’在合适的时机打开。……研究只有在恰当的时间出现,才能引起决策者的注意并最终得到应用。最典型的案例便是‘建设世界一流大学议案’……”[5]
  虽然专家必有专业造诣,但能否成为专家,却是一件错综复杂的事情。
  二、专家是怎么起作用的
  我们以改革开放后的三次大的教育改革决策及改革行动为例,来探讨专家在其中所起的作用以及起作用的方式。分别是:1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》、2001年启动的基础教育课程改革、2010年的《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010-2020)》。
  (一)1985年:专家尚未出现,专业意见被征询
  1985年的教育体制改革决定,被视作是开启我国教育改革新局面的重要文件,具有全局性、决定性的意义。这个文件的起草,国家领导人的宏观意见起着决定性的作用。负责1985年《教育体制改革决定》起草工作的胡启立在一篇回忆文章中说到:[6]11月14日(1984年),中央书记处专门听取讨论了教育部关于教改问题的汇报提纲。此前的11月6日,万里同志和我找教育部同志就教育改革的一些重要问题一起商议,请他们认真准备一个提纲,向书记处汇报。……耀邦同志说,……关于教育改革,这次要写出一个纲领性文件,要抓住教育上的主要问题,主要矛盾,旗帜鲜明地做出回答。
  当然,1985年的这个文件起草,较改革开放之前的“长官意志”、依领导语录而进行的改革相比,有了巨大的进步,即它是建立在对教育界做了大量的调研的基础上进行的。郝怀明在一篇回忆文章中说道:从11月20日(1984年)起,胡启立亲自率领教育部、中央办公厅和文件起草班子的同志,先后到安徽、江苏、广东进行了为期半月的调查,同各级教育行政部门,大、中、小学的领导和教师座谈,掌握了大量的第一手材料,对教育问题严重性,以及教育改革的紧迫性有了深切的感受。[7]
  胡启立的回忆更为细致全面:我首先阅读了一些有关教育方面的文献资料,并对当时苏联、美国等国家的教育制度,特别是战后德国、日本高度重视教育尤其是基础教育、职业教育的经验做了些考查了解,然后,我决定自己到第一线去调查研究。11月20日,我带着教育部、中央办公厅和文件起草班子的同志乘火车南下,第一站到了安徽,在合肥、芜湖,先后同省市各级教育行政部门,大、中、小学的领导和教师们座谈。……11月24日,我们从安徽到达江苏,先后在南京、苏州、无锡,进行调研考察。……11月27日,我们从江苏转赴江西。……12月2日,我们又从江西南下广东。……这一次调研,历时半个多月,辗转四个省,前后到过几十所学校,大大小小开了近百个座谈会,与逾千人座谈、交流、讨论。……经过这样一个相对比较集中、系统深入的调查研究之后,对整个教育领域的基本状况、基本矛盾、基本问题就有了较为清楚的了解。……为了借鉴吸取外部经验,增强改革的国际视野,教育部派了一个调研小组带着第八稿,专程赴美国征求美籍华人专家、学者对教育改革的意见和建议。调研小组在美国先后访问了几十位专家学者,其中杨振宁、李政道、林家翘、聂华桐等一批世界知名的专家学者都发表了许多中肯切实的意见。文件起草小组吸纳了他们的意见……。
  从当事人的回忆文章中可以看出,1985年的“教育体制改革决定”的起草过程中,具备专业背景、专业知识的学者并没有介入到改革决策过程发挥影响。但是,通过访问、座谈会等形式,决策层也征询了不同领域学者的专业意见。1986年,教育部教育发展研究中心成立,这个研究中心是官方背景的研究机构,历任的中心主任也都是有专业知识背景的学者,例如郝克明、谈松华、张力,等等。  1993年颁布的《中国教育改革和发展纲要》,便是教育发展研究中心的成果。1993年纲要的起草,虽然没有成立正式的专家组,但专家支持已经开始出现。在访谈顾明远先生时,顾先生提到:“郝克明做发展中心主任时有一个措施,请了几十个兼职研究员,那也可以算是专家组了,有我、刘佛年、吕型伟、潘懋元、汪永铨等等。兼职研究员每年开一次会,这个就是专家会了。主要任务就是每一年研究一个专题,另一个就是帮领导提一些政治性的建议。比如说教育经费4%,就是1993年《纲要》里提出来的。”也就是说,80年代末期至90年代的教育改革决策,已经开始出现专家身影,开始重视专家的专业力量对改革的支持,开始以制度化的形式来聘用专家,虽然这时还没有成为普遍的行为,也不够正式。
  (二)2001年新课改:“课改专家”成为专有名词
  2001年启动的基础教育课程改革,专家开始作为重要的力量介入到改革中来,也正是从这时起,有了一个专有名词即“课改专家”。“课改专家”的影响巨大,以至有专家在介绍自己时,特别要提到是“教育部课程改革专家组核心成员”。这里的专家,不仅是相对于改革发动者(政府官员),而且相对于一线实施课改的校长、教师、教研员。
  与1985年的《教育体制改革决定》的起草相比,这次新课程改革,有了专家的实质性介入,专家承担着明确的工作和任务。从课改理念的提出,到改革纲要、课程方案的制定,各学科课程标准的编制,再到课程实施等等各个环节,都有专家的实质性介入和支持。新课程改革的亲历者刘坚教授在一篇回顾性文章[8]中,特别提到了新课改中专家力量发挥的作用及发挥作用的方式。例如,“为了每个学生的发展,为了中华民族的复兴”,“这是影响新世纪课程改革10年的一句标志性口号,是1999年初春在江苏南京一次小型专家研讨会上,与会者在南京师范大学吴康宁教授不断追问下反复斟酌后提出的”。[9]刘坚教授在这篇文章中详细介绍了专家对新课改全程的支持。
  首先,成立基础教育课程改革专家工作组。“1999年1月,教育部成立了‘基础教育课程改革专家工作组’,由来自高等院校、科研院所、地方行政和教研系统的课程、教学、心理、评价等方面的专家及校长代表41人组成。专家组就基础教育课程目标……等专题,先后召开上百次各种形态的研讨会,逐步形成了《国家基础教育课程改革纲要(征求意见稿)》和《义务教育阶段课程设置方案(征求意见稿)》”。[10]
  其次,专家参与了若干个研究项目的研究。
  再次,为了进一步发展专业力量,“2001年,……教育部在16所师范大学和中央教科所成立了‘基础教育课程研究中心’,承担国家或地方教育行政部门委托的课程改革任务。”[11]
  此外,成立了“教学专业支持工作组。”“针对新课程实施教学改革过程出现的普遍性问题,2002年教育部成立了涉及17所大学、近百位专业人员参加的‘教学专业支持工作组’。专家们……及时发现并提出国家级实验区在教学改革工作上存在的阶段性问题,并与一线教师深入课堂,共同研究、探讨解决方案,建立实验区经验交流与问题研讨工作机制,推动课程改革有效实施”[12]
  那么,这样一批专家是如何进入改革决策和推进过程从而发挥作用的?刘坚教授说道:“不是因为制度安排,而是出于共同的愿景和学术追求”。[13]“1996年6月至1997年,在联合国儿童基金会项目资金的支持下,教育部基础教育司的有关人员组织北京师范大学、华东师范大学等6所大学及中央教科所的课程专家,对全国九年义务教育课程的实施善展开调查。”[14]通过对当时参与调查的相关人员的访谈,我们大致可以判定,参与调查的这些专家,确实是由于共同的愿景和学术追求走到一起来的。最早参与调查及课改文件酝酿但在后期退出的一位学者提到了当时参与的心情及情形:最开始的时候,我们参加是非常心甘情愿的。确实觉得基础教育有那么多问题,孩子们上学很辛苦。对于减负啊,减轻学生压力啊,等等,都感觉是挺好的事儿。在这些基本的问题上,观点都是一致的。……当时觉得就是真的想为基础教育做些事情,确实是这样的。不光是我,当时有一批有理想的人,都是这么想的。因为教育确实遇到很多问题,很烦嘛,又自杀又什么的。当时的动机是很纯洁的,很好的。……当时我们这帮人里没有跟她(指教育部司局某领导)观点不一致的。
  但是,在这些抱着理想来参与课改的专家之外,其他人是怎么想的呢?这位被访者提到了当时的情形,才后知后觉当时他们这批专家的话语霸权:有一次觉得比较尴尬。是在那儿开会吧,中午吃饭,有两桌,这边就是我们这帮人(指高校有理想的一帮人),那边都是人教社的各学科特牛的人,……因为以前有过共同的研究,我对这些人印象特别深,觉得他们是很棒的,至少对专业特熟,研究方法很严谨,有一套。吃饭的时候,我觉得那帮人表现比较古怪,可能他们敏感到了有什么不对。……我们这帮人当时很高兴,神采飞扬——挺逗的。……他们当时也是客客气气的,但显然一副你们不待见我们、我们也不理你们的样子。
  在这里的叙述中,显然,“这一帮”专家与另一帮专家是不同的。而“这一帮”专家才是课程改革的灵魂人物,即所谓的专家组“核心成员”。这位被访者在后来也退出了,为什么?“道不同不相为谋,真是这样的。……当然也有一些其他原因,但最主要的还是由于观点不一致”。
  无可否认,参与到课程改革的专家都发挥了作用,但发挥作用的前提,是有共同的理想或共同的价值追求。显然,在强调共同理想和相同的价值追求的情况下,持不同意见者很难参与到改革决策过程,不同意见也难以影响改革决策。在这种情况下,就只能通过其他途径来影响改革。新课程改革最著名的事件是对义务教育阶段数学课程标准的质疑与批判。“2005年,全国人大、政协两会期间,4份由近百位数学家联合署名的提案呼吁要‘立即停止数学新课程的实验’”[15]这份提案,直接来源于中国数学会于2005年1月22日在京召开的迎春茶话会。“在这个本来喜庆的会上,与会者不约而同地再次谈起了《新课标》的问题,强烈要求中国数学会教育工作委员会,积极通过各种渠道反映意见,以求得到纠正和解决。”[16]著名的数学家项武义、姜伯驹等人对数学新课标提出了激烈的批评,人们感觉到了问题的严峻性,所以,又于“2005年2月23日召开中国数学家会教育工作委员会扩大会议,再次邀请京津地区的数学界知名人士、中学教师、出版社的有关专家就新课标及按新课标编写的教材的实施情况进行讨论。”[17]这次会议的议题为“义务教育阶段数学课程标准的回顾与讨论”。会议得到时任教育部副部长陈小娅的关注。“陈部长收到会议通知后,委托教育部基础教育司和课程教材中心的有关领导出席会议,听取意见,并于会议第二天,2月24日下午会见了我国著名数学家吴文俊院士、姜伯驹院士、胡国定教授以及中国数学会和中学的有关同志。”[18]几位数学院士向时任教育部副部长陈小娅做了反映。2005年两会期间,《光明日报》刊登了与院士姜伯驹的对话:“姜伯驹:新课标让数学课失去了什么”,[19]此后,课标组虽对姜伯驹的批评多有回应,但院士们的批评还是直接导致了数学课标早于其他学科启动了修订工作。那么,院士们为什么在2005年才提出批评意见呢?事实上,在课标征求意见阶段,院士们就曾发表过意见,但没有被吸纳。发表于《数学通报》2005年特刊的“中国数学会中小学数学教育改革研讨会记录”[20]一文,记录了2000年8月27日在北京师范大学召开的中国数学会中小学数学教育改革研讨会的情况。一位参与数学课标修订的学者在访谈时提到最初的征求意见阶段,“去了一堆院士,马志明、姜伯驹、项武义、李忠等,与课标组激烈地辩论。但院士们提的意见没有反映到课标中,一点用都没有,就是这样。”“义务教育数学课程标准研制组利用10多年有关‘大众数学的理论与实践’课题的研究成果,用近一年的时间率先形成了《国家义务教育数学课程标准(征求意见稿)》。”[21]也就是说,数学课标是以一个课题的研究成果为基础进行研制的。如此,人们有理由质疑:为什么一个课题组的成果能够成为国家的课程标准?
  教育改革若只是从某个共同理想或共同的价值追求出发,便很难反映多元的价值追求、就会忽视不同群体的声音,也因此会造成“根据需要选专家”的局面,正如多位被访者提到新课改专家选择时提及的:“新课改的专家,还不能说是真正的专家。说你是专家你就是,说你不是你就不是,没什么制度来保障谁可以成为专家……官员先有怎么改的想法,专家不同意我就不让你来了。”“先听他们这些专家的,意见反对的多就把他们踢开了,新成立了其他的专家组。”专家的作用,似乎主要是为官员的想法提供更学术、更理论化的支持,或者说是为官员的想法做论证。在这种情况下,“专家与官员的关系就很微妙”,“不同的意见几乎不可能得到表达”。批评者的意见虽然有媒体可以发表,但常会“有人打招呼”而不能发表更充分的意见。对持不同意见者的“意见征求常常做表面文章”。
  (三)2010年规划纲要:专家作用的发挥有了制度保障
  有制度保障的专家的启用,应该是从研制《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010~2020)》开始的。启动初期,成立了十一个战略专题组,以小组为单位开展调研。这11个组分别由六大教育学会的会长以及部分退下来的教育部副部长任组长,“同时有教育部及有关部委的司局长、高校领导参加。……除了组织11个战略专题组以外,工作小组还邀请各民主党派、六大学会、驻外教育处进行调研,还委托世界银行和欧盟总部等国际组织进行国际调研。”[22]顾明远先生担任第二战略专题组即“推进素质教育研究”组的组长。按照调研工作方案,第二组又分成4个子课题。“经过半年多的调研最后形成了3万字的调研报告和8千字的摘要,报送教育规划纲要工作小组。”[23]教育规划纲要的制定工作,历时一年零十一个月。顾明远先生认为:“这次纲要的制定持续时间之长,参加人员之多,征集意见之广是前所未有,是一次民主决策、科学决策的典范。”[24]
  纲要颁布后,“为了深入基层调研、跟踪改革试点、宣传先进理念,国家科教领导小组又成立了国家教育咨询委员会。”[25]“这是中国教育史上首次设立的专门对于教育重大改革发展政策进行调研、论证和评估的国家级咨询机构。……是根据《教育规划纲要》第47条成立的,目的在于提高政府决策的科学性和管理的有效性,是中国教育决策走向科学化民主化的一个重要举措。”首届教育咨询委员会委员刘海峰在一篇文章里这样阐释咨询委员会成立的意义。[26]“刘延东指出,根据《教育规划纲要》的要求,成立国家教育咨询委员会,是贯彻中央关于科学民主决策精神的重要举措,是遵循教育决策规律的必然选择,是制定《教育规划纲要》的经验总结,同时也是在借鉴国际经验基础上的一种制度创新;咨询委员具有高层次、多领域、跨部门的特点,不仅会对保障和推动我国教育改革发展发挥重要智囊作用,也将对健全中国特色教育决策咨询体系作出有益探索。”[27]
  可以说,国家教育咨询委员会的成立,开启了教育决策的科学化民主化,专家作用的发挥开始有了制度保障。一位教育咨询委员在接受访谈时,对国家教育咨询委员会的成立也给予了高度的评价:国家教育咨询委员会,就是专门的专家体系。……咨询委员会可以用多种方式,如个人的或自己组织一个小组,就改革的某一项目或自己想要了解的省一级的、市县一级的、民间自发的改革项目,去调研、吸取经验,提交报告。……发现问题可直接给领导小组写信。我觉得国家教育咨询委员会的定位是借鉴国外的智库系统,但和智库还不一样。这个功能更大,不仅要听取专家意见,还要做评估。
  且不论教育咨询委员会的功能是否真如这位委员说的这样,比国外智库“功能更大”,但从我国教育改革的实践来看,国家教育咨询委员会的成立确实是专家功能发挥的制度保障的体现,这无疑是一个突破性的进步。在这样的机制保障下,教育咨询委员与教育部官员之间的关系,也发生了变化。研究内容及方式不再由官员主导,而是由咨询委员主导。官员成了联络员。这在以前几乎是不可能的。此外,在需要的情况下,咨询委员可以自主约请相关专业人员一起成立研究小组。这位咨询委员提到:研究期间政府不介入,但派联络员。咨询委员可以向联络员了解过去政府有什么政策、做过哪些改革,相当于政府调研。制定方案的是这个小组。……我因为要负责学业水平考试,除了配一个写文件、整理文件的秘书,又允许我们成立一个专家组,聘请相关学者展开研究。
  自1985年以来的30年间,教育改革风起云涌,成为推动我国教育事业发展的自觉力量。专家在教育改革中的作用日渐重要,改革者自觉寻求专家支持的意识也越来越强。在这种背景下,在制度上保障专家对教育改革的支持就成为必需。
  三、专家作用如何充分发挥
  对专家作用的重视,主要是由于教育改革的日益复杂以及政府对于教育改革重要性的关注。现在,越来越多的教育政策研究和改革决策依赖于大学或研究机构的专门研究,专家已经成为教育改革中必不可少的一个要素。但是,专家作用的真正充发挥,还需要做更多制度建设的工作。
  (一)要把“专家”当专家
  严格来说,在我国,专家对教育改革的影响并不大。原因很多且很复杂,既有改革者的原因,也有专家自身原因,还有双方沟通以及制度方面的原因。
  1.专家就是个“装饰”?在日常闲聊及正式的访谈中,大多数人都反映过相同的状况:专家的作用即说出“领导想要说出的话,但由专家说出来就不一样了”;“专家要为官员的想法找依据”。在教育界,这种情形是对多次经验的概括。在其他场合下,专家的装饰功能更为突出。
  一位电视策划人在接受访谈时,提到了专家在电视节目中的尴尬地位:主持人会控制专家的说话时间,基本上不会让这个专家说出有意义的话来。基本上就是主持人说了一句话,专家同意了,然后专家的功能就完成了。……我们真正需要的也不是专家的“专家意见”,而是从专家身份得出来的认可。……“专家”是一个非常明确的角色。……现在所谓的一些明星学者,他在电视上的能力和得到的待遇绝对不是因为他是专家,而是因为他符合电视人的要求,符合媒体对他的要求。他说话是有刺激性的,包括他的形象、他背后的故事,能够带来收视率。
  如果专家是被看作装饰,相信大多数追求“自由之思想、独立之人格”的学者不会甘于被轻视,但并不排除有些人看重“专家”的身份而坚持去参与此类活动。这样,就出现了所谓的“逆淘汰”:真正有能力的专家并没有参与,有价值的思想没有进入到改革中。
  与电视节目重视专家的“亲媒体性”特征而非专家的“专业性”相似,教育改革往往重视专家的“影响力”而不是他对改革的“支持力”。改革者常常倾向于去找“有社会影响力的”“有代表性的”人,如两院院士、各部委退休的副部长、各重点大学的校长等等,即所谓“地球人都知道”的“名人”,却没有把他是否能够对这项改革做出切实的贡献放在首位去考虑。在访谈中,当提及国家教育咨询委员会的人员(第一届)组成时,虽然大家一致赞扬这个名单的权威性和跨界的代表性,但对它的实际功能产生怀疑。一是大多数委员年龄偏大(年富力强的专家只占极少数)、二是大多数委员离教育太远,或者说并没有给他们分派既符合他们专长、又与教育相关的、明确的研究任务。在访谈中我们了解到,很多跨界的咨询委员确实因为健康或其他原因,而很少能够参与所在小组的调研任务。在这个意义上,这些“有名”的名专家,也变成了一种装饰。
  2.专家的作用就是把观点“卖”给官员?瑞典哥德堡大学教授、变易教学理论的倡导者马飞龙(Ference Marton)在接受访谈时,提到一个有趣的观点,即专家的作用就是把观点“卖”给行政官员。向专家“买”观点本无可厚非,要命的是“买椟还珠”:专家的主要作用是将观点“卖”给行政官员。因为官员必须要有政绩,需要做一些不同以往的事情,而他们自己通常没有那么多的想法,所以他们从专家那里“买”观点、“买”先进的观点。问题是,官员没有很多时间来深入学习这些观点,所以他们“买”的不是观点,而是表面意义的话语和表达形式。
  马飞龙教授所说的这种现象,在我国的教育改革中也比比皆是。改革者热衷于从专家那里借用新名词来标榜改革,却不知这些新名词的真正意义甚至与原有的意义背道而驰。
  3.鼓动家是专家吗?改革开放35年来,我国教育事业有了长足发展,但总体上来看,教育事业依然处于粗放阶段。在粗放阶段,还有许多尚未开垦的“蛮荒地”、有许多可以挖掘的宝藏、可以探索的方向,所以,在这个阶段,似乎想象力和蛊惑力比专业的精细能力更有市场。一位受访者提到:在中国现在的情况下,专家就是没有鼓动家显得给力。为什么呢?我觉得是中国现在很多“事”没有,而不是已经有了很多“事”,而大家没知识没文化不知道该怎么办,需要把专家找来。现在是想有“事”,所以鼓动家永远显得要比专家更靠谱,更接地气。
  也正因为如此,更多的人愿意去从事鼓动者、领路人的工作,而不是踏踏实实地去研究如何解决具体的问题。有些顶着专家名头干着鼓动家的事情的人,甚至没有最基本的学术素养,这对于教育改革往纵深发展、向精细化、科学化发展是不利的。一位被访者激动地说:4%是个极度有争议的事情。4%其实是一个特别纯粹的公共教育财政领域的研究问题,可是你可以看到这是过去几十年忽悠的最成功的一个案例,它被高度政治化了,县里、乡里的老百姓都能给你说说4%。还有一些学者发表文章连4%的口径是什么都没搞清楚就拿它来批评政府。
  另一位被访者则从另一个视角谈到了以“专家”身份来进行鼓动的浮夸风气:我觉得中国有太多的领路人,这个岗位现在显然供大于求。因为领路人是一个薪水高、风险小、不会被证伪,属于正常意义上的上层阶级,这当然是一份好工作。要获得一份领路人的工作,你基本上只需要学习,进入一个特定的话语传统就可以了。但是因为它变成了一份好工作,但凡有点聪明的人他都愿意首先从事这样的工作。这不是一个健康的状态。
  当然,特定时期的特定改革需要有特定专长的人员参与。例如,1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》,改革的主要内容是宏观的、体制性、结构性的问题,因而国家领导人的主张再辅之以调研情况便可拍板决定;1977年的恢复高考,似乎也只是缘起于温元凯在“科学与教育工作座谈会”上向邓小平提出的一个建议;但是,涉及到财政拨款、民办教育、课程设置等等问题,就不可能由某些人直接决定,而必须由那些有专业背景的人员通过研究来解决。当教育改革走向纵深、精细、质量提升阶段时,就需要专家而非“鼓动家”了。
  4.专家的研究成果应该为更多的人所知道。在访谈中,许多受访者都提到改革中多元意见重视不够的问题。有的是出于“营造良好的舆论氛围”的需要,不同的或者反对的意见便不能公开发表;有的则由于内部报告而不能被更多的人知晓研究成果。例如:“北大教育学院的许多研究都是以‘内部报告’的形式呈交给教育主管部门或者是课题的委托方,这大大影响了研究成果的传播范围。调查数据和研究成果更公开、透明,可能正是对学术自由的尊重”。[28]一位被访者提到:假定你已经决策了,在这种情况下你还要支持不同的专家,从不同角度分析你的决策效果、执行、改革的发展路径、改革取得的直接或间接的效应,然后提出建议。专家可能从社会学、传播学等不同角度提出意见,你要支持这个多元。社会多元了你必须有多元的信息渠道。实际上决策的执行过程,转化为实际的过程是一个完善的过程、调整和变化的过程。从这样来看,政府需要不同的专家从不同角度肯定你,给你提出问题,否定你的某个侧面,这个决策才能相对完善的执行,下一轮决策才有好的基础。
  (二)建立能够充分发挥专家作用的保障机制
  专家作用不能很好的发挥,与专家工作的方式以及专家团队的组织有极大关系。就已有的教育改革而言,教育改革专家大多局限于教育界内部。这些专家并不比政府官员(改革)拥有更多的、利于改革决策和改革推进的专业知识和信息。一般而言,教育学科的学者,大致可分为两个群体,或者是专门从事教育基本理论的,或者是从事相当微观的某个专业的人员。前者不够专,与决策者相比不具有任何优势;后者虽然足够专,但不拥有决策所需的全局感,因而通常只能为已有大局规划的决策做相当微观而局部的技术支持。即使是在微观领域中,教育实践的复杂性与教育理论研究的结果也难以直接对接,因而大多数专家可能是“文不对题”的“空转”,他们常常因为“教育活动太复杂了”而要求“发挥教师们的主动性”。
  那么,如何才能更好地发挥专家的作用呢?
  1.探索一套能够充分发挥专家作用的专家工作模式。教育改革是一件严肃、严谨的事情,需要细致、科学的研究和决策,同样,专家作用的发挥也需要细致规划。但是,我国专家的工作方式大多还停留在各种研讨会、座谈会或者专家个人的独立的研究上,没有深入去研究专家的工作模式。
  “大家的理念还停留在太复杂、不好实施这个层面。政府工作人员很少觉得做细致了有助于(项目的实施)。”
  “中英甘肃基础教育项目”[29]被认为是做得最精致、最成功的一个项目,也是专家作用发挥最充分的一个项目,国内一大批有影响的学者都参与、支持了这个项目。参与过这个项目的专家在接受笔者访谈时,都不约而同地提到了中英甘肃项目,而且特别热情地再推荐其他参与过的专家。其中一位甘肃项目专家在接受访谈时,谈到了甘肃项目的运作模式。正是由于这样的工作模式,专家的作用得到最大的发挥:
  中英甘肃基础教育项目是我经历过的最精雕细琢的一个项目,只有四个县,中外专家加起来有三四十人。……它细到什么程度呢?比如说助学金的发放。我们来来回回地开会,用参与式的管理方法,一个点一个点的摸索,把村里所有人都召集起来,开社区大会,让妇女也参加。……我们咨询专家起到了很大作用,使得整个项目的管理、设计、执行流程化、精细化、科学化。我觉得这一点是政府的项目——不论中央项目还是地方项目里从来没有见过的。……我觉得中国教育领域很多方面很落后不在于顶层设计的问题,而在于管理和执行的细节化和科学化不到位。
  在甘肃项目里,我们是直接和县里打交道的。比如我负责学校布点,有一批学校要建,既有新建的也有改建的学校。……我得决定什么样的学校符合改建,我就要跟着县里的人一个一个地跑着去看这些学校,大家一起商量:根据本地的条件,什么样的房子符合改建。只有中央政府的(文件要求)还不行。……要用特别具体的方式去鉴定这个房子是否符合改建的标准。虽然我是咨询专家,但每天都和校长、乡里的人、县里的人在一起,最后确定了一批要扩建的学校。……在那个项目里,我们是在非常具体的层面上做咨询专家。……这个项目的性质更多的是怎么做,它就希望把我们精细化、科学化的能力建设搞上去。
  当然,不同的改革项目对专家的期望不一样。但无论何种改革,至少要使专家要明晰他所要做的工作,并引导专家形成一套有利于支持改革的工作模式,尽最大可能发挥专家的作用。
  2.组织各有专长又相互合作的专家团队。任何教育改革都是一项系统工程,牵一发而动全身,涉及多方面的因素,需要具有不同专长的专家的共同支持。尤其是那些大规模、全局性、牵涉多样复杂因素的教育改革,更需要各具特长又能够有机合作的专家团队。因此,教育改革的顺利展开,需要形成一个每个人相对独立而又能相互间互补合作的专家团队。剑桥教育(Cambridge Education)公司的一位项目官员提及一个亚行项目的专家团队组成,具有启发意义:亚行的职业教育的校企合作的研究是我们与教育部合作的项目。这个项目的专家组成设计得很好。亚行的这个设计已经跳出了以往教育部研究课题的框框了,它设计的职位:一个组长,研究校企合作执照的专家;一个外国专家,是对校企合作进行国际经验的研究;国内的专家有:一个财务专家,研究校企合作的成本分析;一个法律专家,研究校企合作的立法保证问题以及校企合作实践中合同的样本;一个工伤保险专家,研究的是校企合作当中学生实习发生工伤保险怎么办;一个性别专家,研究怎么样促进性别平等。这六个人在做政策时有不同的侧重,他们在一起时,在组长的领导下合作,共同给教育部甚至通过教育部往上送一个政策建议。专家之间是互补的,但每个人又相对独立,每个人的工作任务非常清楚。
  这样的专家团队,是一个“异质团队”,每一位专家都从各自的专业视角出发给出专业意见,是在明确分工基础上的有机合作,真正形成了一个有密切关联的团队。国家教育咨询委员会的各个小组的分工,也基本上是以这个思路来进行的。以考试招生制度改革小组为例。
  组长谈松华(教育部教育发展中心原主任),副组长王本中(北京师范大学附属实验中学前校长,高中教育专业委员会理事长)。组员有戴家干(原教育部考试中心主任),杨东平(北京理工大学高教所教授,21世纪教育研究院院长);刘海峰(厦门大学教育学院教授,专长为科举考试研究)。谈松华总体负责;王本中负责高中学业水平考试、综合素质评价及与高考的相关性;杨东平负责分类考试;戴家干负责考试制度、考试内容改革,比如怎么提高命题的质量,怎么由知识取向逐步到能力取向;刘海峰负责理论研究,研究整个改革的方向,比较各国考试制度、中国科举制、考试的社会功能、选拔育人功能,等等。
  当然,与亚行的校企合作项目相比,这个小组的分工还局限于教育内部,只研究与考试招生有关的问题,还没有考虑到更广阔复杂社会背景中的其他问题,如财政、法律、性别等等,专家也都还是来自教育界内部。大致共同的专业背景,看待问题的视野会大致相同,不同的方面可能更加集中于对某项措施的赞同或反对的纷争上,而不能从不同视角提供不同的思路,也难以为一个共同的问题,提供更多样的思路。
  3.充分发挥民间机构在专家组织中的作用。专家作用的充分发挥,与公众的广泛参与是分不开的。专家应该是“某方”意见的代表,专家团队应是多方意见的集合。一位被访者谈到:教育改革、教育决策要科学化、民主化。我们认为专家进来了就已经科学化了,其实没有广泛的公众参与,就还不能称作是科学化、民主化。……规划纲要制定已经做了两个开放,……但规划纲要的开放是象征性的,开放了一个礼拜,收集了一些意见,只是做了这些事。……这样的民意表达真正能对决策产生重要影响是很难的。按道理一个决策之前要做很多的民意调查,知道公众的诉求,意见所在,做出一个解决方案,看看公众的认可程度……。
  哪些人能成为影响改革的专家,在我国目前的情况下,还比较随意。在访谈中,多数访谈者都认可这种说法,即政府官员的视野、政府官员与专家的关系、以及专家的知名度,成为更重要的影响因素,而改革本身的需要及其与专家的切合度并没有被作为主要要素来考量。为了确保教育改革的健康发展,介入改革的专家,不能凭社会影响力、凭改革热情、凭共同的理想、或者与改革者的熟识程度,而应该通过相对严格的程序来确定,从而选聘出最有利于改革决策与实施的支持专家。
  就国际经验而言,发动教育改革的组织,通常不会指定某个机构或某几位专家来做,而要通过比较严格的程序、通过竞标来实现,类似于国内重大课题的申报程序,但比我们的课题申报更为更格。供职于剑桥教育的项目主管介绍了国际组织选聘专家的经验:无论是英国国际发展部、欧盟、世界银行、亚洲开发银行、大的多边组织和单边组织这样的国际机构,如果要做一个教育发展项目,它的专家服务都是到社会上购买的。这个市场是一个公开透明的市场。谁都可以来竞标,当然这也是有门槛的,需要有资质才能竞标。在竞标过程中,专家服务的提供方,就是像我们这样的机构(教育咨询公司)以及大学、NGO、智库等等。我觉得国内未来的发展趋势也会是这样,即政府购买第三方服务。
  在国际组织中,专家的选聘程序非常严格,保证能够选择到最合适的专家及专家团队。上述教育机构项目主管介绍说:招聘专家分几个步骤。一开始只是表达兴趣,所有人都可以表达兴趣。表达兴趣的时候不用说得很具体,只是说你有什么资质就可以,比如你在这方面做过什么类似的项目。这一步做完之后,大约会缩减到五到六家或者五到六个人,这五到六个人(家)进入到下一轮。下一轮会给你个非常详细的计划书,他们叫RSP,这时候就要写详细的计划。之后便是评技术标,在这个阶段不看经费预算,只看技术够不够格,比如要求是1000分,你必须在750分以上,这样就又把好几家淘汰出去。只有在满足最低分数线的情况下才把预算打开,预算都是封闭的、单独的,然后有个公式,会提前告诉你公式的,比如技术分占80%,财务分占20%,一算就能算出来谁家中标。
  作为提供专家服务的第三方机构,其最大功能就是为招聘专家的组织或机构提供适合的专家。一家教育咨询公司的项目主管说到:我们要做项目和专家管理。如果是一个项目给我,那么,质量控制从审专家就开始了。什么项目选什么人,调研项目选什么专家,实践性项目选什么专家,都不一样,我们在选择的时候都会非常慎重。
  显然,如果选不好的话,就会影响中介机构与政府之间的合作关系,整个机构的声誉乃至生存、发展都会受到影响。第三方机构的出现,避免了政府与专家之间可能出现的非制度化关系,保证了所选聘的专家的适当性。
  由于第三方中介机构摆脱了官方的行政化色彩,因而能突显研究的客观性和科学性,保证了专家的意见能够更为客观和真实。由于专家并不直接面对政府而是向处于第三方的中介机构负责,因而能更全面更客观地表达自己的专业意见。如果专家直接面对政府,没有第三方机构做缓冲,就可能难以讲真话。一位被访者谈到:专家的作用就是不断发现问题,修正决策中的问题,完善决策,纠正偏差。不是来证明你的决策是千真万确的真理,这没有意义。但往往(政府)要的就是证明决策正确,所有的专家论证都是对政府说好话,而不是帮助政府研究完善途径,发现问题,那你这专家有什么用?你不是支持政策的科学走向。现在(的问题是)你一讲不同意见就把你剔除出专家队伍,(所以导致)专家全是说好话,这就造成本来决策只有个小问题,但最后却出现大偏差。
  民间机构作为研究力量,其作为空间极大。有被访者认为第三方机构是推动教育改革健康发展的重要力量:我们国家教育改革中的专家作用的发挥,大致可以分为几步:第一步,政府官员找专家,你不同意我的意见我就不找你当专家,你论证我的观点你就是专家。现在走到了第二步,即相对独立的咨询委员会,话语权比原来大多了,但是最后还得经过国家通过,可以说咨询委员会依然是半官方的性质。第三步,建立民间机构。民间机构的定位既不代表政府,当然也不反对政府。事实上,整个社会发展应该有三大块,第一块:政府,提供公共服务;第二块:企业,创造物质财富和精神财富,它要赚钱;第三块,社会组织,包括各种协会(不过,咱们现在的协会都是半官方的),……即相对独立的第三方,起协调作用。很简单一个例子,信息化公司开发的产品,像电子书包等等产品,如果政府直接管就麻烦了。但是通过一个民间研究机构,组织一批专家论证,论证之后推广,这个鉴定就不是政府部门的鉴定了,对它的推广就有意义了。
  因此,对于各种民间的非政府组织,应该给予更充分的关注,一位民间教育研究机构的被访者谈到:政府和学界以前对它的了解和关注比较少,近几年意识到它是一个比较重要的社会力量。先进国家NGO非常发达,数量多、能量大,所有峰会都包括政府论坛和非政府论坛,政府和非政府是并驾齐驱的,非政府组织不可或缺。在中国,非政府组织刚开始生长。就教育研究来讲,存在三类主体。一类是政府;一类是学者研究,例如大学里的学者,主要是在学科规范上进行研究;第三类是社会组织,目前来看,总体数量还是少,比较有影响的是21世纪教育研究院和周洪宇在武汉成立的长江教育研究院。民间的社会组织做研究的目标以及工作的机制同政府和学院的是很不同的。社会组织研究的目标不是为了教育建设或者发表核心论文、评职称,而是要求解决问题,改变现实。也就是说,和政府、学院相比,民间组织有自己的项目目标,有较强的独立性。……21世纪教育研究院曾评选过“地方政府教育创新奖”,当时曾担心过民间组织评选,各地政府会不会认可的问题,后来证明是认可的。湖北教育厅厅长陈安丽说“……我认为这个奖是真正独立与公正的……。”21世纪教育研究院评选这个奖,没有什么利益交换,就是因为你做得好。
  教育改革需要专家的支持。但是,专家支持改革需要制度的保障,专家的选聘、专家团队的组织、专家意见的采用与发表、第三方民间机构的作用发挥等等,都需要有更透明、更合理的制度。一位受访者在谈及如何充分发挥专家的作用时,说道:“制度!制度!还是制度!”
 
  注释:
  [1]朱旭峰著:政策变迁中的专家参与,北京:中国人民大学出版社2012年版,第1页。
  [2][3][4][5][28]闵维方,文东茅等著:学术的力量:教育研究与政策制定,北京大学出版社2010年版,第264、266、265-266、266-268、264页。
  [3]胡启立:《﹤中共中央关于教育体制改革的决定﹥出台前后》,《炎黄春秋》2008年第12期。
  [4]郝怀明:《关于教育体制改革的决定》,《炎黄春秋》2013年。
  [8][9][10][11][12][13][14][15][21]刘坚:《新世纪课程变革:亲历者的视角》,《北京大学教育评论》2013年第4期。
  [16][17][18]《数学通报》2005年特刊:“编者的话”。
  [19]见《光明日报》2005-03-16。
  [20]张丹记录并整理:《数学通报》2005年特刊。
  [22][23][24][25]李敏谊编:《顾明远教育口述史》,北京:北京师范大学出版社2012年版,第168、169、171、172页。
  [26][27]刘海峰:《国家教育咨询委员会成立小记》,《科学时报》,2010-12-7,B1,大学周刊。
  [29]该项目是中国政府与英国政府之间签订的双边合作项目,由英国政府提供援助资金1120万英镑(人民币约1.5亿元),1999年12月启动,项目执行期5年。该项目旨在通过支持甘肃省临夏回族自治州最贫困的4个县提高义务教育阶段入学率和扶持甘肃省师范教育体系,帮助甘肃实现2005年普及初等义务教育、2010年普及九年义务教育。

(责任编辑:高教学会)
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